备受市场关注的社会资本“举牌”或违反规定未经批准持有银行股权、违规使用非自有资金入股、代持股份、违规开展关联交易进行利益输送以及滥用股东权利损害银行利益等现象，今后将有明确的监管措施。
历时两个半月征求意见后，1月5日，银监会发布2018年第1号令《商业银行股权管理暂行办法》（下称“1号文”或《办法》），自公布之日起施行。
明确并严管商业银行主要股东
相比征求意见稿，银监会相关负责人表示，1号文最大的变化是明确规定了主要股东的范围、责任和监管。商业银行主要股东是指持有或控制商业银行5%以上股份或表决权，或持有资本总额或股份总额不足5%但对商业银行经营管理有重大影响的股东。文件明确，商业银行、银监会及其派出机构应当加强对商业银行主要股东的管理。
这是银监会“治乱象、补短板”工作中一项重要的制度建设。早在2017年4月，银监会发布的《关于切实弥补监管短板 提升监管效能的通知》已经指出，强化风险源头遏制，主要是针对股东管理。
银监会表示，《办法》旨在规范商业银行股东特别是主要股东行为，加强股东资质的穿透审查，加大对违法违规行为的查处力度，保护商业银行存款人和其他客户合法权益，维护股东合法利益，促进商业银行持续健康发展。
新京报记者了解到，银监会针对该《办法》将于近期下发两份配套文件。对于市场高度关注的存量股权问题，银监会也将下发专门的文件。此外，银监会还在研究商业银行股权托管制度的相关办法。
对违规股东惩戒力度加大
1号文件规定，商业银行股东或其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人等存在违规进行股权代持、违规使用委托资金、债务资金或其他非自有资金投资入股的等12种行为，银监会或其派出机构可以责令商业银行控股股东转让股权；限制商业银行股东参与经营管理的相关权利，包括股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等。
银监会表示，1号文建立健全了从股东、商业银行到监管部门“三位一体”的穿透监管框架，重点解决隐形股东、股份代持等问题。针对隐形股东、股份代持等违规行为，《办法》明确了主要股东信息报送责任、商业银行信息核实责任以及监管部门的最终认定责任，建立健全了“三位一体”的穿透监管框架。
与征求意见稿相比，《办法》加大了监管部门对于违规股东的惩戒力度，银监会及其派出机构可以单独或会同相关部门和单位予以联合惩戒。
针对存在违法违规行为且拒不改正的股东，银监会可以通报、公开谴责、禁止其一定期限以及终身入股商业银行。
【解读1】
主要股东须遵循“两参或一控”
当前，银行业金融机构快速发展，社会资本发起设立、参股或收购银行业金融机构的积极性高涨。但一些乱象也随之发生，如违规使用非自有资金入股、代持股份、滥用股东权利损害银行利益等。
新京报记者了解到，此次《办法》将监管重点聚焦主要股东，防止其滥用权利、掏空银行等行为。例如要求主要股东说明入股商业银行目的，要求主要股东披露股权结构直至实际控制人、最终受益人等。
据一位银监会相关人士介绍：“我们关注对主要股东的审查和管理，并不是要限制投资者投资银行，而是要坚持分类管理，防止由于个别大股东违规持股，侵害一般股东和中小股东的合法权益。”
与此前规定的“一参一控”不同，此次《办法》明确，同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东参股商业银行的数量不得超过2家，或控股商业银行的数量不得超过1家，即“两参或一控”。
业内人士解释称，《办法》本条款意思为，如果资本方控股了一家银行，就不可以再投资任何其他银行。如果参股两家商业银行，就不得再控股一家商业银行。
不过，《办法》同时也明确了例外条款，即根据国务院授权持有商业银行股权的投资主体、银行业金融机构，法律法规另有规定的主体入股商业银行，以及投资人经银监会批准并购重组高风险商业银行，不受本条前款规定限制。
【解读2】
建立负面清单，不得违规代持
《办法》规定，商业银行股东或其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人等存在违规进行股权代持、违规使用委托资金、债务资金或其他非自有资金投资入股等12种行为，银监会或其派出机构可责令商业银行控股股东转让股权；限制商业银行股东参与经营管理的相关权利，包括股东大会召开请求权、表决权、提名权等。
银监会相关负责人表示，近年来，市场上出现了多家股东通过复杂的违规代持，对银行进行控制，干预甚至掏空银行，建立主要股东行为负面清单有利于规范股东行为，提升监管透明度。
银监会称，针对隐形股东、股份代持等违规行为，《办法》明确了主要股东信息报送责任、商业银行信息核实责任以及监管部门的最终认定责任，建立健全了“三位一体”的穿透监管框架。
近年来，针对违规代持、突破“一参一控”等违规行为，银监会将加强商业银行公司治理列为“攻坚战”。
2017年3月2日，银监会主席郭树清在国新办发布会上“首秀”时表示，民营资本进入金融市场是非常好的，但不能变成民营资本少数人或者少数资本控制银行，变成自己的提款机，进行关联交易，要特别防范这种现象。
去年4月银监会发布通知，披露的26项补监管制度短板项目中，关于银行股东的监管办法就列为“制定类”，属于要“尽早启动，尽早印发，尽快取得实效”的工作。
去年11月在云南举行的城商行年会上，银监会副主席王兆星表示，银行公司治理“既做到防范内部人控制，也要防止一股独大、外部人不当干预。”在股权管理上，必须落实穿透原则，规范隐形股东和股权代持现象。
中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚认为，公司治理决定着银行运行的基本架构和权力分配格局，是风险的入口。通过制度化安排，为完善银行公司治理、促进银行长远稳健经营创造基础条件。
■ 案例
多起违规代持等案件被查处
近年来，以“德隆系”等资本为代表，通过股权代持、曲线参股等方式控股或参股多家银行，早已突破监管“一参一控”的要求。部分险资以“财务投资”名义举牌多家商业银行。
2017年最后一个月，银监会及其派出机构针对商业银行违规代持、控制权不明等违规行为做出了行政处罚。
2017年最后一个工作日，监管查处恒丰银行违规持股等案有了结果。2017年12月29日，银监会官网披露，恒丰银行涉及未经批准违规开展员工股权激励计划、安排企业代内部员工间接持有银行股份、员工自持部分和股权池部分入股资金均为非自有资金、变更持有股份总额5%以上的股东未报银监会批准等多项违法违规事实。监管部门对恒丰银行罚没合计近1.67亿元。
此前的2017年12月22日，上海银监局对辖内“明天系”机构中泰信托连开两张罚单，剑指多项性质恶劣的违规问题——控制权不明、业务违规等。
上海银监局对中泰信托非现场监管和现场检查中发现，公司存在两大问题：一是中泰信托法人治理存在严重缺陷，实际控制人不明；二是部分业务开展违反相关法规规定。
为此，上海银监局责令中泰信托，暂停新增集合资金信托计划，存续集合资金信托计划不得再募集。中泰信托需要按照要求整改，向上海银监局提交整改报告。监管将根据验收检查情况，决定是否解除审慎监管强制措施。
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